Au Nord-Ouest du Bassin parisien, la Seine-Maritime est un plateau, d'une altitude de plus de 100 m (jusqu'à 200 m sur le bombement du Pays de Bray), tombant abruptement dans la mer en un impressionnant alignement de falaises. Comme l'ensemble des régions voisines (Picardie, Basse-Normandie, Ile-de-France), ce plateau est composé d'un socle de roches sédimentaires des époques secondaires et tertiaires. D'épaisses couches de craies du crétacé alternent avec des bancs de silex gris ou noir, le tout étant recouvert d'une couche d'argile à silex pouvant aller jusqu'à 10 mètres, elle-même recouverte, sur les parties planes, d'une couche de limon fertile.
La vallée de la Seine, aux vastes méandres creusés dans la craie, entaille profondément ce plateau, tout comme ses affluents (Cailly, Austreberthe, Commerce, Robec...) ainsi que les fleuves côtiers (Saâne, Eaulne, Varenne, Durdent, Scie, Béthune, Bresle). Ces vallées humides sont en général assez larges et à fond plat.
L'unité géographique de ce vaste plateau crayeux, creusé de vallées, laisse place à plusieurs "Pays" à la forte personnalité:
Le Pays de Caux, qui occupe la plus grande surface du département (triangle Rouen - Le Havre - Dieppe) est une riche terre agricole. Le paysage se caractérise par des champs ouverts, parsemés d'îlots de bocages. Ces bocages, ce sont en fait les "cours-masures", l'habitat traditionnel isolé du paysan cauchois ; maison d'habitation, bâtiments d'exploitation et verger sont entourés d'un rideau d'arbres composé d'une ou deux rangées de hêtres plantés sur un talis (on dit ici fossé) et protégeant du vent. Ce paysage se colore au gré des saisons, du vert vif des jeunes pousse de blé au jaune clair du colza ou au bleu pastel du lin en fleur.
Le Pays de Bray, dépression née des contrecoups du plissement alpin, sépare les deux tables calcaires de Caux et de Picardie en une "boutonnière" longue de 70 kms et large de 15 kms. C'est un pays herbagé cpnsacré traditionnellement à l'élevage bovin, principalement l'élevage laitier (fromages frais). Avec les foêts d'Eawy et de Lyons, le Pays de Bray compte parmi les plus belles futaies de France - et même d'Europe.
La basse vallée de la Seine. Axe vital accueillant le second complexe portuaire français (après Marseille), elle connaît une concentration humaine et industrielle extraordinaire. A elles deux, les agglomérations du Havre et de Rouen représentent la moitié de la population du département (633 000 habitants). Ces deux villes jouent des rôles complémentaires non dénués de rivalité : le port de front de mer, en eau profonde et le port intérieur, en fond d'estuaire ; la capitale régionale et la plus grosse ville du département. Entre ces deux pôles, la Seine coule sur 120 kms (75 kms à vol d'oiseau), traversant le Parc de Brotonne. Des bacs relient les deux rives ainsi que plusieurs ponts, le pont de Normandie étant le premier dès l'estuaire.
Le littoral cauchois. Les falaises de la côte d'Albâtre bordent le Pays de Caux en un long alignement, spectaculaire et unique sur 150 kms, du Tréport au Havre. Etretat et son aiguille, qui constitue l'image la plus connues et la plus reconnue du département, en est presque devenue un emblème. Mais les falaises, qui atteignent des hauteurs variant de quanrante à cent mètres, forment une véritable barrière, et l'accès ne peut se faire que là où la nature a ménagé des vallées ou des valleuses (vallées sans rivière). L'homme, profitant de ces débouchés, y a aménagé des ports : Fécamp, Dieppe, Eu-Le Tréport, Saint-Valery-en-Caux... De fait, le littoral, qui ouvre le Bassin parisien sur une des mers les plus fréquentées du monde, forme un monde à part, dont les activités sont liées à la mer (commerce, pêche, tourisme... ou centrales nucléaires).
La vallée de la Bresle. Industrielle et verrière, la vallée de la Bresle marque la transition vers la picardie et le Vimeux, aux activités complémentaires. Pays souvent oublié parce qu'à l'écrat, il marie heureusement une tradition ouvrière ancienne à un paysage vallonné et vert.
Les forêts. Plus de 95 000 hectares de forêts couvrent le département. Elles se caractérisent par leur grande taille : Lyons (10 700 ha), Eu (9 300 ha), Eawy (7 200 ha), Brotonne (6 700 ha), Arques, La Londe-Rouvray, Roumare, Le Trait-Maulevrier, Forêt Verte. Le hêtre domine, mais le chêne est encore bien présent. Plus récemment, des espèces résistantes ont été plantées, notamment sur les sols pauvres : le pin, et l'épicéa. Jouant un rôle important dans l'équilibre écologique et l'économie traditionnelle, les forêts sont les espaces verts qui contribuent à l'agrément du département.
L'estuaire. Espace fragile et menacé, site écologique extrêmement riche, l'estuaire est un milieu rare où s'interpénètrent l'eau et la terre : eaux douces, eaux salées et eaux saumâtres irriguent les prairies humides et les grandes vasières. Ici se reconstitue la faune halieutique. Véritable nurserie de poissons (soles, bars, turbots, godes, harengs, mulets, crevettes), il sert aussi de relais aux oiseaux migrateurs. C'est une zone d'hivernage, de nidification et d'estivage pour les trois quarts des espèces nicheuses et hivernantes en France. Cet espace, fragilisé par le développement industriel (rejets atmosphériques, pollution de l'eau, travaux d'endiguement), doit donner lieu à la création d'une réserve naturelle.
Une richesse multiforme. La Seine-Maritime est riche de nombreux espaces peu étendus, qui jouent cependant un rôle important pour la richesse de la faune et de la flore normandes. Les flancs de coteaux calcaires, jadis utilisés par l'agriculture comme pâturages à moutons sont riches en espèces végétales rares, mais sont aujourd'hui laissés à l'abandon par l'agriculture. Dans la tourbière d'Heurteauville, près de Jumièges, on retrouve des plantes disparues ailleurs (fougères géantes). La réserve des Manneville, dans le Marais Vernier, abrite une réserve nationale cynégétique et des expériences d'acclimatation d'espèces introduites récemment y sont menées : taureaux d'Ecosse et chevaux de Camargue. Le Pays de Bray est aussi un lieu privilégié des oiseaux migrateurs.
Le département de la Seine-Maritime - ou de la Seine-inférieure, comme il fut appelé jusqu'en 1955, a un peu plus de deux siècles. Il est une des créations de la Révolution, tout comme les communes et les cantons qui ont le même âge que lui.
L'enchevêtrement des circonscriptions de l'Ancien Régime, qui combinaient les niveaux administratifs (généralités), religieux (diocèse) et judiciaires (bailliages) avec des particularismes locaux importants, était devenu inextricable. Un minimum d'uniformisation était nécessaire.
Envisagée dès la seconde moitié du 18e siècle (d'Argenson en 1764, Dupont de Nemours en 1775 ... ), la création des départements ne fut effective qu'avec le décret du 26 février 1790. Thouret, député de Rouen, rapporteur de la commission chargée de leur constitution, prit une part importante dans leur définition. Il défendit un moment - sans trop y croire - le projet de Siéyès, partisan de départements réguliers formant des carrés de 18 lieues de côté. Critiqués par Mirabeau, ces carrés furent rapidement abandonnés pour un découpage plus subtil respectant autant que possible les limites naturelles et historiques, avec la possibilité en tout point du département de pouvoir joindre le chef-lieu en une seule journée.
Quatre-vingt-trois départements furent ainsi créés reprenant souvent des limites existantes : ainsi le département de la Seine-Inférieure correspond-il, dans ses grandes lignes, au diocèse de Rouen, amputé d'une partie de l'Eure et de tout le Vexin Français. Comme ailleurs, la fixation de ses frontières donna lieu à moult discussions. Elbeuf, qui ne voulait pas être dans le même département que Rouen, y fut finalement rattachée. A l'inverse, quelques villages de la vallée de la Bresle, après plusieurs essais, furent laissés au département de l'Oise.
La marche lente vers l'autonomie
L'esprit de décentralisation qui prévalait au moment de la Constituante, créatrice d'un conseil général administrant le département, ne dura qu'un temps. Bien vite le pouvoir central repris l'initiative, et jusqu'en 1871 on peut dire que le département resta placé sous l'autorité stricte du préfet, représentant de l'Etat. Sous le Consulat, les membres des conseils généraux furent choisis par le gouvernement parmi les personnalités payant le plus d'impôts. Il fallut attendre la Monarchie de juillet (loi du 22 juillet 1833) pour que l'on procède à l'élection des conseillers généraux, un par canton. Mais c'était des élections censitaires réservées aux notables et aux plus hauts revenus.
Après une première tentative qui ne dura que le temps de la IIe République, l'élection des conseillers généraux au suffrage universel s'imposa avec la IIIe République et la loi du 10 août 1871. Les conseillers généraux sont depuis cette date élus pour six ans, renouvelables par moitié, en principe tous les trois ans.
La loi du 10 août 1871
Cette loi renforçait d'une façon importante le pouvoir du département. Devenu collectivité locale décentralisée, il fut géré, à partir de cette date, d'une façon plus autonome, bien que toujours sous le contrôle de tutelle de l'Etat. Concrètement c'était le préfet qui était chargé de la préparation et de l'application des décisions de l'assemblée. Une disposition qui durera jusqu'en 1982.
Le Département devenait par ailleurs, suite à cette loi, une circonscription déconcentrée de l'administration de l'Etat, regroupant l'ensemble des services territoriaux de l'administration centrale.
Ce double rôle du préfet, représentant de l'Etat et exécutif des décision du Conseil Général - disposantpour cela d'une administration qui était tout à la fois celle de l'Etat et celle du département - a survécu jusqu'aux lois de décentralisation.
Les lois de décentralisation
Les lois de décentralisation de 1982 à 1988 étendent une nouvelle fois les compétences du Département. La tutelle de l'administration préfectorale est supprimée. Le rôle du Président du Conseil général est renforcé. Il devient le pouvoir exécutif du département, qui désormais prépare et exécute les délibérations de son conseil. Le préfet n'est plus chargé que du contrôle de la légalité des décisions prises.
Le département est découpé en arrondissements, cantons et communes.
Les arrondissements
Héritiers des districts, subdivisions éphémères qui ne durèrent que de 1790 à 1800, es arrondissement étaient sept au départ (Cany, Caudebec-en-Caux, Dieppe, Gournay, Montivilliers, Neufchâtel et Rouen). Ils devinrent assez rapidement cinq, Gournay et Cany étant supprimés, Le Havre remplaçant Montivilliers et Yvetot remplaçant Caudebec. Ils ne sont plus aujourd'hui que trois (Dieppe, Le Havre et Rouen), après la suppression des arrondissements de Neufchâtel et d'Yvetot en 1926.
A noter que l'arrondissement de Dieppe, particulièrement morcelé, détient le record national du nombre de communes (350). La moitié des départements français n'en ont pas autant.
Chaque arrondissement, en tant que circonscription de l'Etat, a à sa tête un sous-préfet.
Les cantons
Le département est découpé en cantons, regroupant en général plusieurs communes. Les villes importantes (Rouen, Le Havre ... ) comprennent plusieurs cantons. Chaque canton élit un conseiller général.
Le nombre des cantons n'a fait qu'augmenter, essentiellement en zones urbaines. Il y avait 3028 cantons en métropole en 1945, ils sont 3841 actuellement. En Seine-Maritime, ils étaient 55 en 1945, un 56e fut créé en 1964, et 13 nouveaux en mars 1982. Ils sont 69 au total aujourd'hui.
Les communes
C'est la plus petite circonscription administrative du département. Un rappel historique est, là aussi, nécessaire pour comprendre les différentes étapes qui menèrent de la paroisse à la commune.
La Seine-Maritime comprend 745 communes, presque deux fois plus que la moyenne des départements français. Ce trait caractéristique était encore plus accentué avant la Révolution, quand ce territoire comprenait plus d'un millier de communautés d'habitants. On ne s'étonnera donc pas que Thouret, député de Rouen, ait été, en 1789, le rapporteur de la commission qui, en 1790, mit en place les nouvelles circonscriptions (départements, cantons et communes).
Au temps des communautés
La dénomination des communautés (anciennes paroisses qui deviendront communes) s'est cristallisée à la fin du Moyen Age. On constate peu de différence entre les listes des archives du début du 16e siècle et celles qui sont postérieures.
Du fait de l'importance de la vie religieuse pour la formation de l'identité communautaire et d'un relatif effacement des seigneurs en Normandie, la communauté normande est avant tout une communauté paroissiale. La limite paroissiale d'ailleurs, et non pas celle du fief, était la plus souvent prise en compte pour la fiscalité.
Assemblées et trésoriers
Les institutions du gouvernement local comprenaient alors une assemblée (assembleye, en cauchois) et une délégation de pouvoir à un ou deux trésoriers. L'assemblée générale de la communauté avait compétence sur toute les affaires collectives et ne déléguait aucun pouvoir réel à son trésorier. elle n'étit soumises à aucune autorité extérieure et ne réclamait aucune légitimation. Au contraire de la plupart des provinces, les seigneurs n'intervenaient pas directement sur la convocation ou la tenue des assemblées de communautés, pas plus que sur la désignation des trésoriers, sinon peut-être comme l'aurait fait un notable exerçant quelques pressions, mais sans le moindre fondement coutumier ou légal. L'autorité monarchique était également distante.
Les assemblées étaient tenues en plein air ou dans un bâtiment public, surtout l'église, rarement l'école et jamais le manoir seigneurial. Les églises étaient souvent pourvues d'un porche qui permettait de se réunir et faire asseoir les principaux habitants. Beaucoup de ces porches en bois, construits aux 16e et 17e siècles, furent détruits au 19e, rendus inutiles par la création des cafés et la construction des mairies. La confusion des institutions civiles et religieuses était symbolisée par la fonction de trésorier qui recouvrait celles d'un "marguillier" de paroisse et d'un "syndic" de communauté.
Faiblesses de ces communautés
Elles étaient nombreuses :
- indépendance vis-à-vis du pouvoir seigneurial et donc isolement politique face à l'Etat ;
- petite taille et faible nombre de population ;
- limites du système de finances locales qui reposait finalement sur la capacité de la population à s'auto-imposer.
Il fallut attendre la fin de l'Ancien Régime pour que la monarchie parvienne à réformer l'administration locale dans le but de remplacer les assemblées générales par des conseils restreints, de disposer de relais administratifs fiables et d'installer dans chaque communauté l'échelon inférieur de son administration.
C'est ainsi que furent créées en 1787 les municipalités, ancêtres directs de nos communes. Ces municipalités étaient composées de membres de droit (le curé et le ou les seigneurs de la paroisse) et de membres élus. Le corps électoral était limité à ceux qui payaient au moins 10 livres d'impôts et la condition d'éligibilité était fixée à 30 livres. Ce système introduisait les seigneurs à la meilleure place dans le gouvernement local, tandis que les barrières censitaires excluaient au moins les deux tiers des membres de la communauté.
Les municipalités d'Ancien Régime furent supprimées par le décret du 26 février 1790. Ce décret, relatif à la division administrative de la France, est l'acte fondateur des départements et des communes qui le composent. L'organisation communale conservait le système censitaire et prévoyait deux échelons : les notables du Conseil général de la commune et les officiers qui composaient ensemble le corps municipal comprenant un maire élu pour deux ans et un procureur. Chaque communauté paroissiale fut transformée en commune. Le département de la Seine-Inférieure fut le seul à dépasser les 1000 communes, 1036 communes exactement. Ces nouvelles communes ne donnèrent pas tout de suite satisfaction au gouvernement et furent accusées d'être "imbues de leurs nouveaux pouvoirs" ou plus simplement d'être insoumises. On reporta donc au départ la véritable autorité sur les administrations de district (ancêtres des arrondissements) ou de canton. La Constitution de l'An VIII confirma la division du territoire national en communes tout en refusant d'attribuer à chacune une municipalité : les communes de moins de 5 000 habitants eurent seulement droit à un "agent municipal". Il faudra attendre la Constitution de l'An VIII pour que les petites communes retrouvent leur municipalité et leur maire.
Elections et nominations
Le système censitaire imposé à la fin de l'Ancien Régime fut conservé durant presque toute la période révolutionnaire et toute la première moitié du 19e siècle.
De 1815 à 1848, les conseillers restèrent élus dans chaque commune par une assemblée restreinte de notables et de propriétaires, parmi les plus riches. Le maire et ses adjoints étant nommés par le préfet, ou même par le Roi pour les communes les plus importantes. La Seconde République, en 1848, rétablit le suffrage universel. Mais le maire resta nommé pour les communes de plus de 6 000 habitants. Il fallut attendre la IIIe République et la loi de 1871 pour que tous les maires soient élus par leur conseil municipal et la loi de 1884 pour que soit défini pour près d'un siècle le statut de la commune, confirmant un régime unique, quels que soient sa population et son territoire.
Dès la création des communes, sous la Révolution, il a été envisagé d'en réduire le nombre pour des raisons évidentes de meilleure gestion et surtout d'économie. Il n'est qu'à rappeler que c'était la Nation qui alors finançait le culte. Chaque paroisse, chaque cure, chaque église de gagnées constituaient donc une limitation de dépenses. Deux préfets s'attelèrent à cette tâche en Seine-Inférieure : Beugnot, dès 1807 et le baron de Vanssay, en 1822. Tous les deux établirent une liste d'environ 300 communes à supprimer. Le nombre des réunions/fusions fut d'abord peu important, mais une accélération devint possible avec l'Empire qui les imposa par décret impérial. Le seul choix des maires, qui rappelons-le étaient à cette époque entièrement sous tutelle, fut de choisir leur commune de rattachement.
En écartant quelques faubourgs déjà intégrés à Rouen à l'époque de la Révolution, on dénombre 51 disparitions de communes de 1790 à 1819, 209 disparitions dans la décennie 1 820 (dont 93 disparitions rien qu'en 1823), 13 disparitions de 1830 à la Seconde guerre mondiale et 18 disparitions depuis 1945, soit 291 disparitions sur les 1 036 communes que comptait le département lors de sa création.
Les réunions de communes sont toujours encouragées aujourd'hui, même si l'on parle plus d'intercommunalité que de fusion. Basées sur le volontarisme des communes, plusieurs formes d'associations sont possibles, du simple SIVOM (Syndicat intercommunal à vocations multiples, 33 en Seine-Maritime) aux districts (4 en Seine-Maritime, début 94). Dernière née des formes de regroupement, la communauté de communes, dont deux ont été créées dans le département en 1994 à la suite de la loi du 6 février 1992 : Saint-Saëns (13 communes) et Caudebec-en-Caux (6 communes). La Communauté de commune a une fiscalité propre et des compétences obligatoires : développement économique et aménagement de l'espace en milieu rural. S'y ajoutent des compétences facultatives (protection et mise en valeur de l'environnement, voirie, cadre de vie ou encore construction et entretien d'équipements culturels, sportifs ou scolaires ... ).
Le Guide du département et des communes de la Seine Maritime - Editions du P'tit Normand
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